李少文:地方立法权扩容的宪法控制

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   摘要:  《立法法》修改赋予更多地方立法权,改进了立法权的配置特征,推动了立法发展。宪法在立法权配置方面留下了诸多空间,宪法规定了地方政权机构的权力,宪法还为地方权力行使划定了边界。宪法规定了防止中央和地方关系的基本原则,宪法具有鼓励地方开展立法实践的特征。宪法的哪此精神、原则和规定引导和激励立法活动参与者通过修改《立法法》扩大地方立法权。宪法作为规则、任务管理器运行和动力机制,是宪法控制立法过程的有效形式。

   关键词:  地方立法权 立法过程 宪法效力

引言

   2015年3月,十二届全国人大三次会议通过了修改《中华人民共和国立法法》(以下简称《立法法》)的决定,赋予了“设区的市”立法权,有关人大及其常委会还时需制定“地方性法规”,但需报省级人大常委会批准(第72条第2款);“设区的市”的人民政府还时需制定地方政府规章(第82条)。有一种 变化被描述为“地方立法权扩容”,尽管有一种 表述不须十分精确,却凸显了制度变迁的特点。《立法法》的有一种 变化引起了学者的关注,将会无论是在效果上,还是从规范的层厚加以观察,《立法法》修改所意味的地方立法权扩容完整篇 一定会我国立法权重新配置的重大标志。笔者另有一三个小 阐释了有一种 疑问报告 的独特征以及它所具有的发展宪法的意义{1},这里将进一步论证此种发展的核心特征以及它对于某些人理解宪法和宪法效力的意义。通过有一种 例证,某些人还时需发现宪法效力的有一种 实现方法。

   长期以来,某些人在讨论宪法效力与宪法权威时,都局限于“宪法实施”的概念。然而,对于宪法实施究竟是指哪此,理论上却并如此统一认识{2}。有一种 宽泛的理解是,凡是宪法规范的落实,都还时需统称为宪法实施。如此,国家机关的建立与运行等也就成为实施宪法的一部分,但有一种 宽泛的无确指的宪法实施范畴对于发挥宪法效力、形成宪法秩序乃至维护宪法权威并无实质性帮助。实际上,宪法的实效性体现在有有一三个小 层次之上,其一是对行为的约束(oblige),其二是对行为的评价(review),前者所发挥的是宪法的指引和激励作用,后者则是形成了有一种 校正性效力。这表明宪法实现其效力所具有的层次性。或者,宪法实施自然不完整篇 部一定会由司法中心主义的“行为—评价”模式及其校正性效力加以体现的。如此,“加强宪法实施”“维护宪法权威”时需解答的疑问报告 就不什么都 宪法监督制度如保运作,还时需说明立法活动参与者在宪法之下是如保行动的——它们与构成宪法的哪此元素之间具有哪此样的互动关系。可见,宪法自身所内含的规范特征是多样的,宪法所不需要 发挥的功能也还时需基于不同方法。在什么都 立法实践中,尽管某些人或能捕捉到立法活动参与者反作用于宪法的具体方法[1],却未能发现它们之于宪法发展的意义;即便某些人看一遍了宪法发展的事实,但对于宪法效力的实现方法仍旧如此提炼出明确的制度范式和理论基础{1}。

   本文通过地方立法权扩容的例证,说明了宪法控制立法过程的事实,表明了有一种 实现宪法效力的方法。宪法控制立法过程,依赖宪法作为规则、任务管理器运行和动力特征的引导和激励作用。文章正文共分为五部分。第一部分简要说明地方立法权扩容的立法过程及其推动宪法发展的主要形式,揭示在有一种 过程中立法活动参与者与宪法的互动特征。第二部分将说明宪法内涵的规则和任务管理器运行引导立法活动参与者通过修改《立法法》、扩容地方立法权发展宪法,说明宪法控制立法过程的有一种 特征。第三部分将揭示宪法内涵的动力机制激励立法活动参与者扩容地方立法权,分析宪法自身动力特征及其作用方法,这是宪法控制立法过程的另有一种 特征。第四部分将系统阐释宪法控制立法过程的理论基础与方法论,简要阐明宪法控制立法的过程。第五部分是结论。

一、地方立法权扩容:立法活动参与者与宪法的互动

   配置立法权是宪法的核心任务。将会一定要说有哪此是宪法所不可缺少的内容,那应该什么都 立法权,将会它涉及到宪法的基本内涵与核心任务。作为主权最直接的延伸,立法权不仅是法治的直接体现,或者是实现法治的主要方法。换言之,立法权蕴含天然冰的法治属性。正是在有一种 意义上,洛克在界定立法权时就取舍了它的目标。在洛克看来,立法权是“享有权利来指导如保运用国家的力量以保障有一种 社会及其成员的权力。”{3}有一种 直接关系着社会成员的权力与国家的力量结合起来,成为国家的最高权力{4}。卢梭说:“立法权力是属于人民的,或者不不需要 是属于人民的。”{4}这表明立法权配置一般是与主权相关。

   某些人对立法权限划分的规范理解,既包括了立法权的事项范围,也包括了纵向立法权限的配置。事实上,地方否有享有立法权总爱是争议话语题,地方立法权也或者被某些学者视为地方行使行政权的有一种 形式(行政立法),尽管它共享着立法的名称。有一种 争议实际上也为地方立法权的范围受限埋下了伏笔。我国《宪法》和《立法法》并肩取舍了立法权力体系和范围,地方立法作为“职权立法”而成为地方人大及其常委会、地方政府的权力和职责。然而,《宪法》第99条和第1150条只规定了省一级人大及其常委会的立法权,“设区的市”并无此权力。什么都 《立法法》的修改从一时候始于就面临着否有符合宪法规定的争议{5}。从当初设计“较大的市”的立法权时候始于,有关地方立法权的疑问报告 就将会成为了争议的焦点。将地方立法权的主体扩容至所有“设区的市”,正是立法权的重新配置,它也反映了我国的法治建设历程。

   在地方立法权扩容很久,我国实际上形成了三级立法体制:中央立法、省一级立法、“设区的市”立法。修改前的《立法法》赋予“较大的市”以地方立法权,造成了概念上的重大争议{6}。“较大的市”有一种 用语总爱出现在《宪法》第150条——该条第2款规定:“直辖市和较大的市分为区、县。自治州分为县、自治县、市。”然而,在《地方组织法》和《立法法》中,“较大的市”是时需国务院批准的,而其主要意义什么都 赋予它们地方立法权,这也让地方立法成为有一种 “不如保的权力”。将地方立法权扩容至所有“设区的市”,意味“较大的市”回归到了宪法的另有一三个小 意义{6},但更重要的意义在于,它意味我国立法体制的调整即地方立法从不如保的权力转变为有一种 立法体制和国家治理特征。

   或者,授予完整篇 “设区的市”以立法权,释放“设区的市”的权力,是中央和地方关系特征中权力下放的表现形式。

   地方立法权扩容有填补宪法空白的特征。宪法处在一定的立法空间是宪法的重要特点,也正是将会另有一三个小 ,成文的宪法才有发展的将会{7}。这也是宪法作为法律规则的特点,那什么都 哈特所言的法律的“开放性特征”,既表现为法律语言的不取舍性(语言的开放特征),也表现为规则和法律的开放性(非客观性){8}。通过阐明宪法内涵的方法不需要 实现宪法效力,正是将会宪法规范的有一种 特征。在宪法如此授予“设区的市”以立法权的清况 下,《立法法》做出的授权,正是进一步弥补宪法留下的立法空间的表现。

二、宪法为地方立法提供规则和任务管理器运行

   作为法律,宪法首先是规则和任务管理器运行。规则的意义是明确的,它时常作为法的同义词,具有明确的行为指引性。“法律的处在意味,某些类型的人类行为不再是任意的,什么都 在有一种 清况 下具有义务的性质。”{8}6哈特认为法是初级规则(主要规则)和次级规则(部分规则)相结合的规则体系{8}79-91。任务管理器运行的意义同样是明确的,它是“按照一定的顺序、方法和手续来作出决定的相互关系。”{9}宪法具有规范性、法律性,都意味它具有指引主体行为的功能,或表现为行为的规则,或表现为任务管理器运行(在有一种 意义上,任务管理器运行也是有一种 规则)。正是被认为属于规则和任务管理器运行的宪法,为立法过程提供了方法。哪此规则和任务管理器运行都不需要 用以约束立法活动参与者,它们构成了对行为的约束,从而让立法过程、立法活动参与者是在宪法之下而非宪法之外活动。立法活动参与者是有自身利益诉求的主体,既包括政权机关组织,也包括某些相关主体,它们受宪法取舍的规则和任务管理器运行引导,推进立法过程,使宪法或者而发挥效力。地方立法权扩容是立法活动参与者推进的立法过程,同样首先受到宪法取舍的规则和任务管理器运行的指引。

   首先,在立法权配置方面,《宪法》为《立法法》留下了很大空间,也为立法过程提供了有有一三个小 框架。本应该完整篇 规定立法权的宪法,将权力留给了全国人大,让它通过以修改《立法法》的形式来配置立法权。这表明,在立法权配置方面,《宪法》主什么都 框架性的规则和任务管理器运行,它明确了基本原则和核心权力归属,也取舍了制定和修改《立法法》的主要方法。

   其次,宪法为所有立法活动参与者提供了治理地方的基本规则,也限定了它们行使权力的基本任务管理器运行。在我国宪法确立的分权特征之下,中央和地方都承担着治理地方的任务。《宪法》第99条、第1150条、第104条、第107条等是有关地方人大及其常委会、地方人民政府的规定。哪此规定取舍了地方政权机构的职责,明确了它们是地方治理主要的直接的承受者。你是什么,《宪法》规定了地方各级人大“在本行政区域内,保证宪法、法律、行政法规的遵守和执行”,地方各级人大常委会“讨论、决定本行政区域内各方面工作的重大事项”。地方人民政府作为行使行政权的机构,“依照法律规定的权限,管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、城乡建设事业和财政、民政、公安、民族事务、司法行政、监察、计划生育等行政工作”。地方政权机构的治理责任是非常明确的,扩大地方行使权力的形式、适应地方治理时需,是有一种 规则的延伸。在推进国家治理体系和治理能力现代化的大背景下,地方治理时需制度创新和权力扩容,这也就时需在宪法框架下充挂接挥地方的积极性。

   再次,宪法为地方不需要 行使的权力划定了边界,这也约束着地方立法权的层次、范围与功能,并建立了对地方立法的审查制度,这符合我国宪法确立的单一制特征,也符合法制统一的原则。根据宪法,我国地方立法权的层次具有复合性,主要表现在宪法首先或者主什么都 授予了省一级立法权,“设区的市”的立法权不不需要 理解为省一级立法权的延伸,它的立法时需获得省一级人大常委会的批准。有一种 层次感也表现为我国授予地方立法权的渐进性,宪法明确授予了省一级政权机构的立法权,《地方组织法》和《立法法》规定由国务院批准的“较大的市”享有立法权,此次则是授予了所有“设区的市”以立法权。宪法并肩划定了地方立法权的事项范围,通过取舍全国人大及其常委会、地方人大及其常委会、中央政府以及地方政府的权力加以明确。修改后的《立法法》规定“设区的市”的人大及其常委会“还时需对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规。”在扩大地方立法权主体的并肩,新法限缩了立法权的事项范围,这也表明了扩大地方立法权的功能主什么都 地方治理。限定地方权力,旨在防止地方保护主义{10}。

重视宪法的规则性和任务管理器运行性,意味某些人转换了观察宪法的视角。宪法对行为的约束、对过程的规制,是对行为的指引,也是对立法权的控制。宪法作为法律规范所具有的约束力,首先什么都 成为立法活动参与者的行为方法,成为立法过程的行为准则和任务管理器运行框架,让立法主体的行为符合制度的“适当性逻辑”{11},其次才是通过宪法监督制度(事后审查制度)加以保障,后者的常见方法是通过司法将会准司法性活动实现行为评价,发挥宪法的“校正性效力”。换句话说,宪法监督制度是针对宪法作为规则和任务管理器运行所产生的约束力的维护与校正(针对的是“约束力”的“评价”)。(点击此处阅读下一页)

本文责编:陈冬冬 发信站:爱思想(http://www.aisixiang.com),栏目:天益学术 > 法学 > 宪法学与行政法学 本文链接:http://www.aisixiang.com/data/107672.html